Децентрализация европейская и нашенская
Создание объединённых территориальных общин и децентрализация системы государственного управления стали обновлённой административно–территориальной реформой, о которой вели разговор ещё в 2004 — 05–х годах. В нынешнем же варианте — полное равнение на Европу, ибо ничто своё пока не получается. Да и зачем, казалось бы, изобретать велосипед?
Что это такое
По словам большинства реформаторских институций, главной целью децентрализации должно стать обновление власти на местах, что станет ключом к успешному развитию страны. Однако комплексная реформа местного самоуправления возможна исключительно при условиях внесения соответствующих изменений в Конституцию.
Сущность реформы довольно проста. Во–первых, она даст возможность небольшим населённым пунктам объединиться и создать большую самостоятельную общину. Исходя из предложенных конституционных изменений, именно она станет базовым уровнем территориального обустройства. На втором уровне — район, на третьем — регион (область). Важно отметить, что в процессе объединения общин сёла не исчезнут и не поглотят друг друга — объединятся лишь органы управления ими. То есть, один орган управления будет на 7–10 сёл, что позволит значительно сократить расходы на содержание сельсоветов и их персонал, на которые иногда уходит до 90 процентов средств. В центре объединённой общины будут находиться все государственные органы: пенсионный фонд, органы регистрации, фонд социальной защиты населения и т. п. Такие общины получат от государства значительные финансовые ресурсы на исполнение полномочий в сфере образования и медицины на уровне городов областного подчинения. Планируется направить в местные бюджеты до 60 процентов налогов на доходы физических лиц, 10 процентов налогов на прибыль предприятий, стопроцентно — земельный налог и налог на недвижимость, и частично экологический налог. Во–вторых, внесение изменений в Конституцию позволит создать действительно европейскую систему управления, где граждане будут получать все услуги там, где они проживают, — то есть, в общине. Все услуги станут максимально близкими к местам проживания, а среднее расстояние от населённого пункта к центру общины, где можно будет эти услуги получить, уменьшится с 25 до 11 километров. Такой подход отвечает главной задаче — уменьшению дистанции между гражданином и полномочными органами. И, наконец, общины смогут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, получив таким образом финансовую независимость от района и государства. Кроме того, в их компетенции станет распоряжение землёй на всей своей территории, в том числе за пределами населённых пунктов. В таких условиях каждая община будет заинтересована в создании новых рабочих мест и, соответственно, увеличении налоговых поступлений. После внесения изменений в Основной закон общины получат часть общегосударственных налогов. В гос–казну пойдут лишь те средства, которые необходимы для исполнения государственных функций — это будет главным отличием от ныне действующей фискальной системы. Таким образом, общины смогут объединить финансовые, материальные и интеллектуальные ресурсы для улучшения инфраструктуры населённых пунктов и повышения качества предоставляемых разнообразных услуг. Местную власть будут представлять избранные руководители, а контроль за соблюдением местной властью законодательства будут осуществлять префекты. Префектура будет лишена полномочий нынешних госадминистраций, а именно — права вмешиваться в работу местного самоуправления и распределять бюджетные средства.
В теории всё выглядит просто замечательно, но на практике существует множество проблем. Часть из них общая для всей страны, часть — специ–фична для каждого региона. Попробуем сопоставить ситуацию в нашей области, взяв её как типичную, и, скажем, Одесской, где назначение главой ОГА Михеила Саакашвили совпало с вручением ему «карт–бланша» на модернизацию области любой ценой.
Итак, Кировоградщина
«Горизонталью государственных и человеческих отношений» назвал реформу глава Кировоградской ОГА Сергей Кузьменко. По официальным данным областной администрации, в регионе созданы три объединённые территориальные общины: Маловисковская, Бобринецкая и Новоукраинская. Финансовую помощь получили пока только первые две — по причине оперативности создания. Помощь третьей планируется уже из бюджета 2017 года. К сожалению, прогресс идёт с большими пробуксовками.
— Ни одного документа, где община якобы посягает на имущество района, нет, — заявляет глава Бобринецкой ОТО Валерий Смешко, — я не вижу ничего плохого в том, что мы хотим для себя новые и качественные услуги. Мы обязаны обучать детей патриотизму и государственности ещё с детских садов. Это возможно при наличии всех трёх комплексов образования — дошкольного, школьного и внешкольного именно в составе общины. Потому мы обратились в райраде с предложением передачи четырёх школ в управление общине, но нам отказали в автобусах для подвоза детей. Мы, конечно, найдём средства, но это ж не выход. Кроме того, одна из школ имеет своё общежитие, есть места и в общежитиях ПТУ и техникума — мы готовы принять на обучение детей из других районов.
Несмотря на выделение нам государством 3,2 миллиона гривен, раздел имущества — это проблема, которую нужно решать соглашениями о совместном его использовании.
Ответными комментариями руководство Бобринецких РГА и райрады выразили некое удивление политикой Валерия Смешко, но в целом не возражали против его начинаний. Во избежание недоразумений Сергей Кузьменко рекомендовал действовать по закону всем участникам реформирования.
— А мы создали полную юридически эффективную инфраструктуру, — похвастался Маловисковский голова Юрий Гульдас.— Войну мы прекратили, ибо нужно глядеть впереди себя, а впереди себя нужно видеть людей. Стратегический план области должен предусматривать план децентрализации и создания Объединённых территориальных общин. Это должно быть прописано, иначе инвесторы нам не поверят. Должен доминировать аграрный сектор. Ясное дело, любая реформа не может мягко проходить, но дайте, наконец, и общине поуправлять. Относительно имущества могу сказать, что иногда не стоит строить новое, если можно перепрофилировать имеющееся. Главная проблема — с Госгеокадастром, у которого мы просим информацию — кому, когда и что раздали.
От государства мы получили 5 миллионов гривен. Но проблемы остаются. Запад работает с общиной, а не с властью. И это нужно учесть.
В свою очередь, глава Маловисковской ОГА Павел Сорока заметил, что всё станет понятным лишь после изменений в Конституции, где статус Объединённых территориальных общин будет законодательно прописан. Неужели ситуация патовая?
— А у нас сотрудничество с районной властью нормальное — заметил Александр Коренной,городской голова Новоукраинки, победивший на выборах уже в Объединённой общине в марте сего года. — Главу РГА я уже вижу в качестве будущего префекта, но только не надо на нас давить! Кто хочет порулить — приходите на выборы. Увы, мы уже не район, но ещё не община. Почему неоформленные районы получили госпомощь (имелся в виду Александрийский район), а мы — нет? Мы готовы к софинансированию, но давайте теснее взаимодействовать. У нас есть перспективные планы, но законы всё тормозят. Почему для реформирования сельской библиотеки я должен звонить министру?
Руководство местной рады и РГА вразумительных ответов не дало. В свою очередь, первый заместитель главы ОГА Сергей Коваленко отметил «мгновенный» запуск общины в Малой Виске, «поступательный» в Бобринце и «перевыборный» в Новоукраинке. А что же в Александрии, на которую обижены новоукраинцы?
— Нам удалось защитить план развития города до 2030 года по стандартам ООН — поделился новостью довольный городской голова Степан Цапюк,— и мы стали первыми в Украине. К тому же наши разработки были признаны лучшими и на уровне Евросоюза. В наших планах создание офиса реформ, где будут работать лишь владеющие иностранными языками.
Опыт одесситов
Увы, большей детализацией Степан Кириллович не поделился. Впрочем, и без этого наметились вопросы, с которыми возникла идея обратиться к соседям–одесситам:
- 1. Как взаимодействуют РГА и органы местного самоуправления в процессе реформ?
- 2. Каковы потери и достижения в процессе реформы?
- 3. Присутствует ли потребительский менталитет?
- 4. Нужны ли общественные слушания?
- 5. Как проводить информацию в отдалённых сёлах?
Официальный сайт Одесской областной администрации свидетельствует о создании восьми Объединённых территориальных общин (в области 26 районов), объединивших около 40 сельсоветов и 98 населённых пунктов. Площадь новых образований составляет 7,8 процента от площади области, а население — 3,6 процента от общей численности. Следует отметить, что все данные по характеристикам и финансово–экономической состоятельности этих образований есть в открытом доступе. Наибольшее количество местных советов — 17 — объединила Балтская община, наименьшее — 2 — Тузловская и Красноармейская. По количеству вошедших населённых пунктов лидируют Балтская (28) и Великомихайловская (25), а минимальное количество у Беляевской общины — всего три. По площади в первой тройке Балтская (854,6 кв. км), Великомихайловская (494,4кв. км.) и Маразлиевская (252,1 кв. км) общины, а наименьшей является Тузловская (101,0 кв. км). Исходя из площади и количества населения, определяется и размер выделяемых государством субвенций.
Увы, стартовые возможности у каждой общины разные. Если Беляевская община имеет нулевую дотационность, то есть полностью самостоятельна, то Розквитовская — 24 процента (а название–то какое перспективное!). Впрочем, несмотря на разный уровень дотационности, уровень капитальных расходов не всегда зависит от финансового состояния. Наибольшая казна у Беляевской общины (100% собственных средств), наименьшая — у Розквитовской (76%).
Попытки найти подобную информацию на сайте Кировоградской ОГА полностью провалились — тайна за семью печатями.
За ответами на вопросы я решил обратиться к представителям двух разнополярных политических сил — «Батькивщине» и «Оппозиционному блоку». Депутат Одесского областного совета от партии Юлии Тимошенко Леонид Шимоноднозначно поддерживает механизм общественных слушаний — по его мнению, в процессе реформирования границы районов (и избирательных округов) будут перекраиваться. И кому, с кем и как объединяться, люди должны решать сами, без какого–либо давления. О потерях и достижениях, по его словам, говорить пока сложно — здесь фактически выражается солидарность с Кировоградщиной, где многое также в подвешенном состоянии. Информацию людям обязаны доносить как чиновники администраций — ибо это их сфера ответственности, так и депутаты всех уровней — если хотят быть избранными в новую каденцию, с большими полномочиями, но и с большей ответственностью. А вот взаимодействие с администрациями, по мнению Леонида Геннадиевича, практически отсутствует — и вина в этом исключительно Михеила Саакашвили: «Набрал некомпетентную молодёжь, которая ни профильного образования не имеет, ни культуры поведения, ни навыков коммуникации с людьми». Естественно, процесс необратим, но не такими дискредитирующими власть и её политику методами нужно проводить реформы, — считает Леонид Шимон.
А вот Оппоблок неожиданно приятно удивил. Моим собеседником стал помощник–консультант народного депутата Украины и бывшего главы Одесской госадминистрации Николая Скорика Владимир Кравченко. Проработавший десятилетиями в органах власти, Владимир Васильевич выдвинул, казалось бы, далеко не новую систему воспитания «нового украинского гражданина» — взаимодействием семьи и школы. Затем юный выпускник становится частью общества уже на новом уровне. Кроме того, в повседневной жизни инициатива создания общины должна идти не сверху, а снизу. «Ведь в том, что в квартире бардак, виноваты не Скорик, Обама или Путин — виноват владелец этой квартиры. Мусор в парадных (так в Одессе именуются подъезды) — это вина жителей данной парадной. И так в масштабах дома, квартала, улицы и так далее… — констатирует Кравченко. — А затем начинается большая самоорганизация. Скажем, посажены перед домом цветы, а кто–то припарковал свой джип прямо на клумбе. Увы, не всегда доходит словами — и не только в Одессе».
Да, Одесса всегда славилась своей оригинальностью. И фраза: «Не учите меня жить — лучше помогите материально», судя по всему, придумана именно здесь. Потому Оппозиционный блок в целом дистанцируется от политизации реформирования страны, делая акцент на сугубо локальных особенностях: «Если кто–то нарушает закон и мораль — какая разница, под каким он флагом и с какими лозунгами?» — вопрошает Владимир Кравченко. От характеристики действующей власти в городе и области он деликатно отказался.
Польша впереди
Итак, сопоставляя два региона, видим, что Одесская область опередила нас и по количеству, и по качеству. А за образец на уровне и страны в целом, и регионов в частности мы берём Польшу.
В Польше это выглядит следующим образом. Макрорегионы (3–7 миллионов человек) делятся на воеводства (0,8 — 3 млн.чел.), те — на субрегионы (150 — 800 тыс.чел.), субрегионы — на повьяты (районы), те, в свою очередь, на гмины (муниципалитеты). Именно гмина является самой нижней общиной. Наибольшая гмина включает 76693 человека, наименьшая — 1351 человек. Основная законодательная база была сформирована в 1990–1999 годах и усовершенствована в 2002–2011 годах.
Структура госуправления выглядит следующим образом. Воевода назначается премьером по представлению Министра публичной администрации. Повьяты имеют служащих административных инспекций. Органы местного самоуправления избираются всеобщим и прямым голосованием на 4 года и включают в себя Сеймик воеводства, советы повьяту и гмин. Исполнительную власть местного самоуправления обеспечивают воеводская администрация во главе с маршалком (избираются сеймиком), администрацией повьяту во главе со старостой и бургомистрами, мэрами и вуйтами гмин со своими исполкомами. Функции и компетенции каждого уровня чётко определены и регламентированы.
«Местное самоуправление означает право и способность органов местного самоуправления в пределах закона осуществлять регулирование и управление существенной частью общественных дел, принадлежащих к их компетенции, в интересах местного населения». — гласит статья 3 Европейской хартии местного самоуправления, а один из разработчиков теории децентрализации Томас Вюртенбергер писал: «Убедительное разрешение конфликтов на местном и региональном уровнях гарантирует легтимизацию политической системы в большей степени, нежели централизованное политическое решение. Важное преимущество местной и региональной автономии в том, что она осуществляет разделение политической власти между разными политическими институциями.
Регионализация не представляет угрозы территориальной целостности, а, наоборот, способствует эффективной интеграции государства в целом. В рамках ЕС будущее имеют лишь те государства, которые в своём устройстве реализуют концепцию регионализации».
Таким образом, цели поставлены, препятствий пруд пруди, а назад дороги нет. К счастью, реформирование страны подстёгивается внешней угрозой с востока, и, к сожалению, каждый шаг в Европу наша страна и наш народ оплачивают собственной кровью. Ради нашего будущего и будущего наших детей.
Максим Гуцалюк
М
